如何讓“好山好水”有價值實現(xiàn)的途徑?探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)載體，建立起政府主導下的以市場配置為主體的生態(tài)補償創(chuàng)新機制是國際上公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要方式。專家認為，生態(tài)產(chǎn)品的價值除直接市場交易外，還可以通過土地等資源載體的增值和“外溢”來實現(xiàn)，要通過因地制宜地制定建設用地用途轉(zhuǎn)換、資源有償使用、生態(tài)補償?shù)燃钫?，體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值導向，為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供保障。
我們邀請相關專家就如何構建生態(tài)產(chǎn)品多元市場化投融資長效機制等方面進行梳理解讀并建言獻策。
推進生態(tài)確權 構建完善市場
——以國際典型模式看生態(tài)補償成功做法
范振林 馬曉妍 厲里
生態(tài)補償是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要方式。其內(nèi)涵是通過市場化的生態(tài)補償機制實現(xiàn)公共性生態(tài)產(chǎn)品價值，以保護和持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)為目的，堅持“誰受益、誰補償”的原則，以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)利益相關者之間關系。政府購買生態(tài)產(chǎn)品的市場化補償模式成為國際生態(tài)補償?shù)某晒Φ浞?。國際生態(tài)補償機制主要通過政府購買、市場交易和間接補償?shù)仁侄芜M行，以環(huán)境服務許可等方式購買水源涵養(yǎng)、生態(tài)固碳、生物多樣性和生態(tài)旅游等生態(tài)產(chǎn)品。國際上相關國家的實踐為我國深入開展生態(tài)價值實現(xiàn)積累了許多成功的做法。
國際生態(tài)補償主要模式
國際生態(tài)補償主要是基于“生態(tài)系統(tǒng)服務付費”理念而產(chǎn)生并逐漸發(fā)展的。國際生態(tài)系統(tǒng)服務付費與我國生態(tài)補償概念大體一致，一般稱為生態(tài)系統(tǒng)服務付費或生態(tài)效益付費，指生態(tài)服務受益者向提供者進行經(jīng)濟補償，具體包括四要素：自愿交易;生態(tài)服務類型明確或保障這種服務的土地利用;至少有一個生態(tài)系統(tǒng)服務購買者和提供者;一定條件下保障服務持續(xù)供給。
國際生態(tài)補償是有條件的支付，兼顧法定和約定雙重屬性，融合政府和市場兩種不同補償手段，包括三種主要模式：一是政府購買，其方式是政府代表全體人民向生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者購買生態(tài)服務或產(chǎn)品。二是市場交易，生態(tài)服務受益者與提供者之間直接進行市場交易，依據(jù)法律法規(guī)或自愿驅(qū)動落實交易支付。三是品牌認證，由第三方中介組織為生態(tài)產(chǎn)品提供品牌認證或貼生態(tài)標簽，消費者通過市場自主選擇、自由購買、平等交易，從而實現(xiàn)為生態(tài)系統(tǒng)服務間接付費的一種方式。
國際上，不同生態(tài)補償模式可以構建相應的政策制度來輔助實施，例如以合規(guī)性付費、環(huán)境信用、抵消和收費為基礎的市場化機制、設立國家基金和“基金+土地信托模式”等。從交易的主體來看，既可以在國家與國家之間進行，也可以在國內(nèi)各級政府與生態(tài)服務提供者之間進行，還可以在地區(qū)與地區(qū)、上游與下游之間進行。
不同資源要素生態(tài)補償?shù)湫湍Ｊ?/p>
國際生態(tài)補償范圍非常廣泛，包括流域、森林、耕地、礦產(chǎn)、生物多樣性保護等不同資源要素的補償方式和標準等也存在一定差別。
流域生態(tài)補償。國際流域生態(tài)補償有政府支付、市場支付和環(huán)?；鹬Ц度N模式，但以市場支付方式為主。支付類型包括市場貿(mào)易、一對一補償、多對一補償、生態(tài)標記和公共支付等，其中市場貿(mào)易、一對一補償和生態(tài)標記屬于市場補償，公共支付屬于政策補償。美洲、大洋洲、亞洲等都在積極探索開展市場化生態(tài)補償模式。目前已有40多個國家實施流域生態(tài)服務付費項目,市場化程度高，覆蓋范圍廣，但呈現(xiàn)流域管理差異化特征。國際流域生態(tài)服務補償己從政府投資為主逐漸發(fā)展到政府、私人企業(yè)、金融機構等多渠道、多元化的融資方式。
森林資源生態(tài)補償。森林生態(tài)補償是一種運用經(jīng)濟手段保護森林資源和生態(tài)環(huán)境的制度安排，對保持森林生態(tài)系統(tǒng)功能的穩(wěn)定性，實現(xiàn)森林經(jīng)濟和生態(tài)價值影響較大。根據(jù)補償支付手段不同，國際森林生態(tài)補償主要分為公共財政補償和市場機制補償，一般同一個國家或地區(qū)同時存在多種補償方式。
耕地資源生態(tài)補償。國際上耕地生態(tài)補償模式包括政府補貼、排放許可交易與生態(tài)信用額度交易、生態(tài)標志、生態(tài)服務收費等，目前絕大多數(shù)耕地生態(tài)補償都屬于政府補貼模式。采用政府補貼模式的包括德國和日本休耕模式、加拿大草地永久性覆蓋項目、歐盟共同農(nóng)業(yè)政策、美國土地休耕計劃等。耕地生態(tài)補償在歐盟主要有兩種方式確定補償標準。一種是在北部和中西部的一些成員國，如德國巴伐利亞州農(nóng)業(yè)景觀項目的補償標準。另一種是以成本為基礎，計算各種投入。如美國退耕項目是選擇“政府購買生態(tài)效益、提供補償資金”政策，但同時借助競標機制和遵循自愿原則來確定與各地區(qū)自然經(jīng)濟條件相適應的租金率或補償標準。競標者對參加競標時上報的租金率與政府估算的租金率進行權衡，選擇不參加或不被政府納入退耕項目等。
礦產(chǎn)資源生態(tài)補償。國際上主要通過制定法律法規(guī)和運用修復基金的方法來推動礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復治理。例如：美國建立超級基金治理52座廢棄礦山等“超級基金場所”，美國環(huán)境保護資金主要有州政府財政支付和聯(lián)邦政府的超級基金兩個渠道。州政府的修復基金主要來源為開采稅。聯(lián)邦政府的超級基金又稱“土地復墾基金”，主要由四部分組成：一是向企業(yè)征收廢棄礦山修復費，二是礦山開采違規(guī)行為罰金，三是新建礦業(yè)企業(yè)申請開采許可證、土地復墾許可證等費用，四是復墾基金的利息收益等。復墾基金50%交國庫后撥內(nèi)政部管理使用，剩余則留在州政府專款專用。
自然保護區(qū)生態(tài)補償。國際以保護生物多樣性為目的的自然保護區(qū)生態(tài)補償主要有政府直接支付、市場主導和中介參與三種模式，并且大多是以大型項目的形式進行的，有時則與流域、森林和農(nóng)業(yè)等生態(tài)補償結合起來整體性實施，如德國“補償原則法”等。
探索多元化生態(tài)補償對策建議
公共性生態(tài)產(chǎn)品是普惠的民生福祉，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)載體，將市場機制融入公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)過程，可以從以下幾方面著手：
同時，推進自然資源和生態(tài)空間確權核算。加強自然資源所有權和自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權登記，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界;建立自然資源開發(fā)利用準入清單，厘清不同類型自然資源、空間范圍、面積、數(shù)量、質(zhì)量、權屬變化等;健全完善自然資源和生態(tài)空間使用權出讓、出租、抵押、作價出資等市場規(guī)則;開展生態(tài)產(chǎn)品價值核算，制定生態(tài)產(chǎn)品價值核算通則，為生態(tài)補償提供技術支撐。
在構建完善市場化投融資長效機制方面，探索多渠道、多形式的生態(tài)補償方式，拓展生態(tài)補償社會化運作路徑;構建補償資金、政策、項目從要素投入到區(qū)域、流域的整體性補償機制;以區(qū)域多種生態(tài)服務價值核算為載體，推行PPP模式，吸引國際組織、企業(yè)、公益機構、社會團體等多元化補償資金參與，構建“資金池”，形成政府引導、市場推進、社會參與的多元化投融資格局，提高資金使用效率和規(guī)模效益。
此外，加強綜合性生態(tài)補償效益監(jiān)測和評價。開展綜合性生態(tài)補償效益評價，充分考慮投入成本、機會成本、生態(tài)環(huán)境效益，形成全面、綜合的生態(tài)補償效益評估方案;將生態(tài)補償與生態(tài)保護修復治理、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、用途管制及減貧脫貧工作相結合，提高監(jiān)測監(jiān)管水平，不斷提升生態(tài)補償政策、項目、資金實施效果。
(作者單位：中國自然資源經(jīng)濟研究院)
讓綠水青山成為新經(jīng)濟增長極
——以湖北省鄂西生態(tài)圈為例挖掘生態(tài)產(chǎn)品價值
熊前榮
湖北是長江經(jīng)濟帶重要省份，是南水北調(diào)中線工程水源區(qū)和三峽壩區(qū)所在地，是長江流域重要水源涵養(yǎng)地和國家重要生態(tài)屏障。筆者認為，結合湖北省實際，探索綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的可行現(xiàn)實路徑是：充分發(fā)揮重要生態(tài)功能區(qū)的自然資源優(yōu)勢，把握生態(tài)產(chǎn)品價值需求的上升趨勢與規(guī)律，推動區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)化，有效利用生態(tài)之美，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)服務業(yè)，實現(xiàn)發(fā)展與生態(tài)、富裕與美麗的雙贏。以湖北省鄂西生態(tài)圈(含三峽庫區(qū)水土保持生態(tài)功能區(qū)、秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū))為例，可充分挖掘綠水青山蘊含的生態(tài)產(chǎn)品價值，加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，促進生態(tài)產(chǎn)品市場化供給，將生態(tài)產(chǎn)品優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢，形成新的區(qū)域或特色經(jīng)濟增長極。
創(chuàng)設生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的基礎技術條件。一是深化自然資源資產(chǎn)負債表編制改革?？陀^地評估當期自然資源資產(chǎn)實物量和價值的變化，準確把握經(jīng)濟主體對自然資源資產(chǎn)的占有、使用、消耗恢復和增值活動情況，全面反映經(jīng)濟發(fā)展的資源環(huán)境代價和生態(tài)效益。二是構建自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權登記制度體系，逐步實現(xiàn)對水流、森林、山嶺、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源資產(chǎn)的確權、登記和頒證工作，明晰自然資源資產(chǎn)所有權及其主體，厘清生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權歸屬，規(guī)范自然資源資產(chǎn)使用權，保障自然資源資產(chǎn)收益權，激活自然資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權，理順自然資源資產(chǎn)監(jiān)管權，建立健全權屬清晰、責任明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。三是認真總結一些地方開展生態(tài)價值評估項目試點的經(jīng)驗，對包括生態(tài)用地、水資源、林木資源在內(nèi)的自然資源價值和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品供給、調(diào)節(jié)及文化服務價值進行評估，構建由生態(tài)資源價值、生態(tài)產(chǎn)品價值、生態(tài)服務價值構成的生態(tài)價值評估指標體系。
強化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的制度機制保障。一方面，建立健全縱橫結合的區(qū)域生態(tài)補償制度，逐步提高區(qū)域生態(tài)補償標準，對因保護生態(tài)產(chǎn)品而影響經(jīng)濟發(fā)展的重點生態(tài)功能區(qū)、環(huán)境脆弱區(qū)加大轉(zhuǎn)移支付力度，建立以國土主體功能區(qū)劃為基礎、反映區(qū)域間生態(tài)產(chǎn)品輸出、輸入關系的生態(tài)補償機制，提高生態(tài)補償?shù)木珳识?。具體到湖北省，重點圍繞構建以大別山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、幕阜山區(qū)四個生態(tài)屏障，長江流域、漢江流域兩個水土保持帶和江漢平原湖泊濕地生態(tài)區(qū)為主體的“四屏兩帶一區(qū)”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局總體思路，逐步對全省國家級、省級重點生態(tài)功能區(qū)等重點生態(tài)區(qū)域，以及森林、水流、濕地、耕地、大氣等重要生態(tài)領域的生態(tài)保護和生態(tài)改善給予補償。在長江、漢江、洪湖、梁子湖等重點流域開展橫向生態(tài)保護補償試點，建立生態(tài)受益地區(qū)和保護地區(qū)、流域上游與下游的橫向補償機制。另一方面，積極培育區(qū)域之間、企業(yè)之間的用能權、用水權、碳排放權、排污權等市場交易體系，完善市場交易規(guī)則，發(fā)揮市場在生態(tài)產(chǎn)品配置中的決定性作用，提高生態(tài)產(chǎn)品價值的市場化實現(xiàn)程度。此外，完善領導干部生態(tài)環(huán)境保護“一票否決”制度、生態(tài)環(huán)境損害終身問責制度和領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，推進生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估規(guī)范化管理，建立健全生態(tài)環(huán)境損害評估和賠償制度等。
加快建立健全以生態(tài)價值觀念為準則的生態(tài)文化體系，引導全社會樹立生態(tài)文明意識。把生態(tài)環(huán)境保護納入國民教育體系和黨政領導干部培訓體系，推進生態(tài)環(huán)境教育設施和場所建設，培育普及生態(tài)文化。引導公眾綠色生活，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，讓廣大人民群眾成為生態(tài)文明建設的主體、生態(tài)環(huán)境保護的主體、生態(tài)產(chǎn)品消費的主體、生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的主體，人人參與生態(tài)文明建設，創(chuàng)造更多更好的生態(tài)產(chǎn)品。
(作者系湖北省政協(xié)委員)
科學劃定生態(tài)產(chǎn)權邊界
——完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑
馬永歡
近10年來，我國積極探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式，在林權抵押貸款、生態(tài)補償機制、提供綠色農(nóng)產(chǎn)品和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等方面初見成效，走出了一條因地制宜的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。如何科學合理劃定生態(tài)產(chǎn)權的邊界，構建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的關鍵。對此，筆者就完善我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制提出如下建議：
完善自然資源資產(chǎn)權能，建立有利于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的產(chǎn)權制度。一是加快推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革，明晰生態(tài)產(chǎn)品的所有權及其行使主體，規(guī)范使用權，保障收益權，激活轉(zhuǎn)讓權，理順監(jiān)管權。完善生態(tài)產(chǎn)品資產(chǎn)權能，明確“歸誰有”“歸誰管”和“歸誰用”。二是強力推進生態(tài)產(chǎn)權改革，完善自然資源節(jié)約集約綜合利用標準，使經(jīng)濟發(fā)展的同時，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的生產(chǎn)和生活環(huán)境。三是深入推進集體林權改革，加快推進確權登記，著力根治林草圖斑重疊的矛盾，徹底解決“一地兩證”的問題。
完善財政投入制度，建立有利于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的補償機制。一是健全生態(tài)補償制度，重點在補償途徑、補償標準和補償方式等方面不斷探索，避免出現(xiàn)生態(tài)改善、群眾貧困的困境。二是加強中央對重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護地和大江大河上游等重要地區(qū)的補償，實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟價值，使綠水青山的守護者和保護者有更多的獲得感。三是建立健全流域下游對上游、生態(tài)受益區(qū)對保護區(qū)、自然資源消費區(qū)對資源產(chǎn)區(qū)、東部對西部的橫向生態(tài)補償，逐步建立體現(xiàn)生態(tài)價值的生態(tài)補償制度。四是完善耕地休耕制度，開展糧食主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)的補償試點，建立反映耕地質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的耕地補償機制，激勵農(nóng)民保護耕地的積極性。
加強市場體系建設，建立有利于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的價格機制。建議健全完善統(tǒng)一規(guī)范的自然資源資產(chǎn)市場體系，將生態(tài)產(chǎn)品納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺，為不同市場主體之間的用能權、用水權、排污權和碳排放權等生態(tài)產(chǎn)權交易提供公開公平的市場環(huán)境。大力發(fā)展碳匯市場，更好地實現(xiàn)植樹造林、保護草原和濕地等自然生態(tài)的經(jīng)濟價值，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序。全面實施生態(tài)產(chǎn)品市場準入負面清單制度，明確生態(tài)產(chǎn)品的準入條件、方式和程序。探索建立反映市場供求關系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本和代際關系的價格形成機制，更好地實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值。
發(fā)展生態(tài)產(chǎn)權抵押貸款，建立有利于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的金融機制。一是積極探索綠色金融融資渠道，加強稅費減免支持，更好地吸引社會資本融資。二是拓展商業(yè)銀行服務領域，在評定林農(nóng)信用等級、林木資產(chǎn)評估的基礎上，按照“一戶一檔”的原則建立林農(nóng)信息檔案，發(fā)展林權抵押貸款，精準放貸。三是有條件的地區(qū)成立綠色金融銀行，專門支持森林、林木和草原的抵押貸款。探索建立財政貼息制度，使植樹造林、保護草原的農(nóng)牧民有盼頭。
健全基礎標準體系，建立有利于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的核算機制。一是建立符合科學規(guī)律的生態(tài)產(chǎn)品價值核算制度，加快建立科學、統(tǒng)一的規(guī)范標準，確定不同類型生態(tài)產(chǎn)品的核算方法和技術規(guī)范。二是制定統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查和監(jiān)測標準體系，及時匯交各類生態(tài)產(chǎn)品類別、數(shù)量和空間分布的數(shù)據(jù)庫。三是開展生態(tài)產(chǎn)品認證體系建設，制定生態(tài)產(chǎn)品分類清單。四是加快自然資源資產(chǎn)核算由實物向?qū)嵨锱c價值兼顧轉(zhuǎn)變，建立生態(tài)產(chǎn)品價值定期評估制度。五是積極探索編制生態(tài)產(chǎn)品資產(chǎn)負債表，及時掌控各類生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量和價值的變化，服務于地方各級領導干部的離任審計，確保生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制能夠持續(xù)。
