備受期待的全國溫室氣體自愿減排機制即將全面啟動。這將成為我國碳市場體系中的重要組成部分，為全國減少溫室氣體排放注入強大推動力。
為了深入解讀這一機制的運行原則，領(lǐng)會這一機制的戰(zhàn)略考量和政策用心，推動全社會更加積極主動參與到減排活動中去，日前，新京報零碳研究院聯(lián)合國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心(國家氣候戰(zhàn)略中心)共同推出主題為“‘碳’路未來，推動溫室氣體自愿減排機制高質(zhì)量發(fā)展”專題研討會。
國家氣候戰(zhàn)略中心副主任馬愛民就去年10月發(fā)布的《溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)進行了權(quán)威解讀，并解答了8個關(guān)鍵提問。
都有什么要求
答：需要把握以下原則性要求
基本原則：堅持市場導向，遵循公平、公正、公開、誠信和自愿的原則。
項目業(yè)主：中華人民共和國境內(nèi)依法成立的法人和其他組織，可以依照本辦法開展溫室氣體自愿減排活動，申請溫室氣體自愿減排項目和減排量的登記。
交易主體：符合國家有關(guān)規(guī)定的法人、其他組織和自然人，可以依照本辦法參與溫室氣體自愿減排交易。交易的主體跟國家發(fā)展改革委2012年發(fā)布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》不同的是增加了自然人，需要等國家主管部門適時出臺具體規(guī)定，屆時符合規(guī)定的自然人可參與CCER交易。
第三方機構(gòu)：審定與核查機構(gòu)納入認證機構(gòu)管理，應當按照《中華人民共和國認證認可條例》《認證機構(gòu)管理辦法》等關(guān)于認證機構(gòu)的規(guī)定，公正、獨立和有效地從事審定與核查活動。審定與核查機構(gòu)應當具備相應的能力，符合辦公場所、無失信記錄等條件。
公眾參與：個人或機構(gòu)可以通過注冊登記系統(tǒng)針對項目和減排量公示提出意見，發(fā)揮監(jiān)督的作用，任何單位和個人都有權(quán)舉報溫室氣體自愿減排交易及相關(guān)活動中的弄虛作假等違法行為。
管理體制：原來的暫行管理辦法是由國家發(fā)改委一個部門發(fā)布的，這次是生態(tài)環(huán)境部和國家市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布的。
方法學管理：未來方法學將會由生態(tài)環(huán)境部組織編制、發(fā)布，不再是過去的備案形式。
首批發(fā)布的四個方法學是如何產(chǎn)生的
答：360多份方法學建議中通過遴選評估和修改完善出的首批
2023年10月份生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的四個方法學是這樣產(chǎn)生的：2023年3月份，生態(tài)環(huán)境部向全社會發(fā)布了征集方法學建議的通知，請大家提供方法學的建議，社會各界表現(xiàn)出很大的積極性，先后收到了360多份方法學建議，涉及非常廣的范圍;經(jīng)過多輪的專家評審，從中篩選出一部分我們認為要優(yōu)先發(fā)布的方法學——需要說明的是，最后發(fā)布的方法學并不是最初征集到的某個方法學建議，是在征集到的這些同領(lǐng)域類似方法學建議的基礎(chǔ)上(因為同一個領(lǐng)域可能有多家機構(gòu)提出了多個類似的方法學)，綜合吸取了各個方法學的優(yōu)點，組織專家團隊不斷修改完善制定完成的。
目前，生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)公布了第一批方法學，未來會根據(jù)新情況陸陸續(xù)續(xù)制定并發(fā)布。之所以有一個先后發(fā)布的順序是因為，征集到的300多個方法學不可能在短時間內(nèi)完成修訂工作，需要一個過程。
為什么是這四個方法學
答：與其額外性要求密切相關(guān)
已經(jīng)公布的四個方法學，有兩個可再生能源的，并網(wǎng)光熱發(fā)電和并網(wǎng)海上風力發(fā)電;還有兩個碳匯的，造林碳匯和紅樹林營造。兩個可再生能源的方法學，到底如何選出來的?過去我們做的很多項目絕大部分來自可再生能源領(lǐng)域，但目前可再生能源領(lǐng)域發(fā)展跟十年前已有很大區(qū)別，現(xiàn)在很多可再生能源項目已不符合額外性的要求。之所以選擇并網(wǎng)光熱發(fā)電和并網(wǎng)海上風力發(fā)電，跟它們的額外性要求密切相關(guān)。盡管當前的光電發(fā)展規(guī)模很大，且發(fā)展得很快，但光熱發(fā)電項目還很少，已經(jīng)成的項目好像不到十個，已批準在建設(shè)的大概也就幾十個項目，項目整體較少。并網(wǎng)海上風力發(fā)電與陸上的風電相比，成本和運營管理的技術(shù)要求存在障礙，明顯比陸上的風力發(fā)電成本更高、障礙更多，所以相對來說這兩個領(lǐng)域有明顯的額外性。
碳匯的兩個部分，一個是林業(yè)碳匯，社會上近年來呼吁比較高的，而且考慮到了未來實現(xiàn)碳中和目標的要求。要實現(xiàn)碳中和目標就要真正能中和已經(jīng)排放的溫室氣體，不是可再生能源的減排量，因為可再生能源的減排量不是真正意義上的減排量，而是避免排放的量，這不能用于中和?；谶@些考慮，碳匯項目肯定是自愿減排項目的重點。但是對林業(yè)碳匯來講，有造林碳匯、森林經(jīng)營碳匯，優(yōu)先選擇了造林碳匯，森林經(jīng)營碳匯可能會潛力、體量更大一些，但相對來說更復雜。
另外就是紅樹林營造。紅樹林在我國總體上能夠適應的地域范圍并不太多，面積不大，減碳潛力不大，但紅樹林憑借很強的碳中和性而具備強大的生態(tài)保護作用，這是把它納入方法學的一個重要目的。
項目審定與登記有什么要求
答：設(shè)計—審定與核查—登記—形式審核
項目審定與登記有一些程序性的安排。
1)項目設(shè)計，項目業(yè)主要把項目設(shè)計文件發(fā)送到我們的注冊登記管理系統(tǒng)上，并在這個系統(tǒng)上進行公示;
2)審定與核查，審定與核查機構(gòu)應當按照國家有關(guān)規(guī)定對申請登記的溫室氣體自愿減排項目的具體事項進行審定，并出具項目審定報告，上傳至注冊登記系統(tǒng)，同時向社會公開;
3)項目登記，項目業(yè)主申請溫室氣體自愿減排項目登記時，應當通過注冊登記系統(tǒng)提交項目申請表和審定與核查機構(gòu)上傳的項目設(shè)計文件、項目審定報告，并附具對項目唯一性以及所提供材料真實性、完整性和有效性負責的承諾書;
4)技術(shù)審核，注冊登記機構(gòu)對項目業(yè)主提交材料的完整性、規(guī)范性進行審核，在收到申請材料之日起十五個工作日內(nèi)對審核通過的溫室氣體自愿減排項目進行登記，并向社會公開項目登記情況以及項目業(yè)主提交的全部材料;申請材料不完整、不規(guī)范的，不予登記，并告知項目業(yè)主。
減排量如何登記與核算
答：項目和減排量分開登記，注意兩個時間節(jié)點
《辦法》把減排量分成了項目的登記和減排量登記兩個步驟。項目一旦登記成功，就可以產(chǎn)生減排量。項目的減排量限定在2020年9月22日之后，在此之前產(chǎn)生的不能登記。同時規(guī)定，每期申請登記的項目減排量的產(chǎn)生時間應該在其申請登記之日前5年以內(nèi)，也就意味著對減排量來說，應該不超過5年，一旦超過了5年，就不能登記了。
項目業(yè)主要按照統(tǒng)一的方法學對于項目的減排量進行核算，并且要委托專業(yè)的審定與核查機構(gòu)對減排量進行核查，同時還要對項目產(chǎn)生的減排量、對項目實施的情況制定檢查計劃確保項目減排量相關(guān)數(shù)據(jù)是可測量、可追溯、可核查的。這就要求保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量，項目減排量同樣要對全社會公示。審定核查機構(gòu)要按照有關(guān)規(guī)定對項目的減排量進行核算，符合條件的出具減排量核算報告，并通過注冊登記系統(tǒng)向社會公開。
在這之后項目業(yè)主可以提出減排量的登記，并通過注冊登記系統(tǒng)提交項目減排量申請表和審定與核查機構(gòu)上傳的減排量核算報告、減排量核查報告，并附具對減排量核算報告真實性、完整性和有效性負責的承諾書。在注冊登記機構(gòu)進行審核確認之后，予以登記。
為什么要“雙承諾”
答：弱化政府審批色彩的同時需提高數(shù)據(jù)質(zhì)量
業(yè)主單位及第三方機構(gòu)都需要對項目的真實性進行承諾。這是跟以往相比不一樣的地方。之所以提出這樣的要求，主要因為在這一輪的改革中非常關(guān)注項目數(shù)據(jù)的質(zhì)量。過去幾年中，之所以花了這么長時間來修改這樣一份文件，很大的一個原因在于，隨著CCER成為全國碳市場有效的減排機制，就要求CCER減排量的質(zhì)量能夠與全國碳市場上碳配額的數(shù)據(jù)質(zhì)量相比。因此，這一方面要求CCER有更高的質(zhì)量，但另一方面，按照管理體制改革的要求，要從程序上取消政府審批的環(huán)節(jié)，更多地依靠市場主體的自律，包括第三方核查機構(gòu)所提供的服務。這樣就帶來了一個矛盾，就是要求確保更高減排數(shù)據(jù)質(zhì)量的同時，去弱化政府的審批色彩。怎么來解決這個問題?就必須壓實項目業(yè)主與第三方機構(gòu)的責任，通過給他們提出更高的要求來保證項目的質(zhì)量。
審定與核查技術(shù)委員會的作用是什么
答：為審定核查活動的監(jiān)督管理提供技術(shù)支撐
沒有了政府批準、審批的過程，第三方機構(gòu)的作用就更加突出。所以，《辦法》專門一章是關(guān)于審定與核查機構(gòu)管理的，并設(shè)置了審定與核查技術(shù)委員會。這個委員會的作用主要是協(xié)調(diào)解決審定與核查有關(guān)技術(shù)問題，研究提出相關(guān)工作建議，提升審定與核查活動的一致性、科學性和合理性，為審定與核查活動監(jiān)督管理提供技術(shù)支撐。一旦在這個過程中出現(xiàn)了一些技術(shù)性的問題或者有一些技術(shù)性的爭議，就由這個委員會來負責。審定與核查機構(gòu)之前施行備案管理，《辦法》規(guī)定，市場監(jiān)管總局會同生態(tài)環(huán)境部根據(jù)工作需要制定并公布審定與核查機構(gòu)需求信息，組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成專家評審委員會，對審批申請進行評審，經(jīng)審核并征求生態(tài)環(huán)境部同意后，按照資源合理利用、公平競爭和便利、有效的原則，作出是否批準的決定。
所以，市場監(jiān)管總局對審定與核查機構(gòu)的審批是按照《中華人民共和國認證認可條例》《認可機構(gòu)監(jiān)督管理辦法》來執(zhí)行的，不是新增審批的事項。同時，審定與核查機構(gòu)按照規(guī)定每年需要向市場監(jiān)管總局和生態(tài)環(huán)境部出具報告，供大家來對它所提供的市場服務進行評價。
這是《辦法》中規(guī)定的審定與核查機構(gòu)具備的條件，這些條件對辦公場所、人員、制度、財務能力、技術(shù)能力等方面作出具體規(guī)定。《辦法》確定了生態(tài)環(huán)境部門、市場監(jiān)管部門的監(jiān)督管理職責和各自應該發(fā)揮的作用：對不同的監(jiān)管對象——包括項目的業(yè)主、審定與核查機構(gòu)、注冊登記機構(gòu)等不同監(jiān)管對象——各級各個部門需要承擔的具體工作。
自愿減排為什么受強制性法律責任約束
答：鼓勵自愿減排，但需確保機制精準
法律責任是《辦法》中很重要的一部分。因為自愿減排交易，自愿體現(xiàn)在開展的項目和交易上，但是一旦做了，在接受監(jiān)督管理、承擔法律責任上就不是自愿的問題了，這是一種強制性的責任。這個辦法中規(guī)定項目業(yè)主、審定與核查機構(gòu)、交易主體，乃至各級管理部門，包括生態(tài)環(huán)境部門、市場監(jiān)管部門，如果有違法違規(guī)行為，就違反了這個《辦法》。一旦有違反這個《辦法》規(guī)定的，就要采取措施。而措施是有多樣化的，包括行政處罰，比如批評、警告，嚴重一些的項目可能會被注銷，撤銷對于它的減排量的登記，當然還有一些其他措施，包括罰款。限于一個部門規(guī)章的性質(zhì)，罰款的數(shù)額比較小，最多也就20萬元——當然罰款不是主要的措施。
去年10月25日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布通知，由國家氣候戰(zhàn)略中心承擔項目和減排量的登記、注銷等工作，由北京綠色交易所提供集中統(tǒng)一交易與結(jié)算服務。這個通知明確，在2017年3月以前已經(jīng)備案的CCER項目，可以在2024年底以前用于全國碳市場抵銷碳排放配額的清繳。2024年底是最后使用的時限，2025年以后，只能按照這個辦法產(chǎn)生自愿減排量。2025年之前，則會新的CCER和舊的CCER并存。
