2016年9月24日-9月25日,由中國節(jié)能協(xié)會(huì)主辦的“2016中國碳交易市場發(fā)展論壇”在北京隆重舉行。國家發(fā)改委應(yīng)對氣候變化司副司長蔣兆理出席論壇時(shí)表示,碳市場管理需實(shí)施兩極管理制。
蔣兆理指出,碳市場管理要從管理體制上實(shí)施中央和地方兩極管理體制,配額管理方面要從交易管理上,明確交易產(chǎn)品、交易主體、交易機(jī)構(gòu)和交易模式;核查與配額的清繳,應(yīng)由國家公布企業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告的指南,或者是標(biāo)準(zhǔn)。
以下為蔣兆理講話原文:
蔣兆理:各位來賓,專家們,下午好,剛才何校長從國家的減排長期目標(biāo)與可持續(xù)發(fā)展的高度系統(tǒng)闡述了碳市場必要性,也分析了碳市場設(shè)計(jì)的基本原理和要點(diǎn),那么我在這樣一個(gè)基礎(chǔ)下,今天給大家匯報(bào)碳市場要建立一個(gè)什么樣的碳市場,以及怎么樣建立這個(gè)碳市場。
我們將要建立的碳市場是一個(gè)什么樣的市場,它的市場參與各方,它的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利是什么樣的關(guān)系,我是以2014年12月28號國家發(fā)改委頒布的《國家碳排放權(quán)交易的管理暫行辦法》,以及正在由國務(wù)院法制辦制訂的《國務(wù)院條例》這樣一個(gè)基礎(chǔ)上來說明我們要建立的碳市場是一個(gè)什么樣的碳市場。
正如何老師剛才在演講中闡明的那樣,碳排放權(quán)交易是減碳制度的一條重要工具,也是未來制度安排當(dāng)中的一個(gè)主線。說明它是主線有三個(gè)最基本的基礎(chǔ),首先從兩度理論的要求來看,碳排放必須實(shí)施總量控制;其次對于任何一個(gè)責(zé)任主體,就是企業(yè)必須要實(shí)施碳排放的許可制度。這兩項(xiàng)制度是未來碳市場建立最基本的法律制度的基礎(chǔ)。碳市場必須依法建設(shè),比較依法來管理。過去由國務(wù)院各部門制定的管理規(guī)章,包括國務(wù)院令,我們認(rèn)為它的效力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,因此國務(wù)院出臺條例非常有必要。剛才劉燕華部長也在他的演講當(dāng)中對于立法問題做了系統(tǒng)的闡述。
碳市場的建設(shè)也必須依法建設(shè),認(rèn)真履行相關(guān)的立法程序,我們講由國務(wù)院頒布的碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例和國家發(fā)改委出臺的《碳排放權(quán)交易暫行辦法》,二者有一個(gè)先后的關(guān)系和相互依存的關(guān)系。立法或者是說碳排放權(quán)這樣一個(gè)制度必須依法建立不是一個(gè)憑空的說詞,它是國際國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)廣泛的總結(jié)。我們在七個(gè)碳市場交易試點(diǎn)過程中,深切體會(huì)到建立全國碳市場的觀點(diǎn),就是要依法建設(shè),依法管理。那么從國際上來看,歐盟2013年10月正式頒布的碳排放權(quán)交易指令,應(yīng)該是碳排放權(quán)交易市場運(yùn)行的根本遵循和指南。在美國加州推行的碳排放權(quán)交易市場也是06年7月通過加州全球氣候變暖法案為基礎(chǔ),其他的國家在建立和運(yùn)行過程當(dāng)中都是由國家的法律作為依托和支撐。
從七個(gè)試點(diǎn)運(yùn)行的最終效果評價(jià)來看,也是法律基礎(chǔ)越強(qiáng)大,越完善,這個(gè)地區(qū)的碳市場運(yùn)行越有效,越規(guī)范。比如說深圳是深圳市人民政府令和深圳市特區(qū)的人大條例作為基礎(chǔ),深圳這幾年無論是碳價(jià),還是運(yùn)行的規(guī)范履約令等等這些指標(biāo)都顯示了它是一個(gè)成功的試點(diǎn)。另外我們北京也是由北京市人大決定和部門規(guī)章、規(guī)范性文件作為基礎(chǔ)來規(guī)范碳市場的運(yùn)行。上海、廣東、湖北,也都是人民政府一級的規(guī)范性文件來確保,所以運(yùn)行比較良好。相反做其他地區(qū),如果法律基礎(chǔ)比較薄弱的話,它的試點(diǎn)績效和最后的評估就顯得相對不是那么完善。
為此,中央改革辦領(lǐng)導(dǎo)小組確定了將碳排放權(quán)交易制度的建設(shè)作為中央的重點(diǎn)改革任務(wù),其中就明確要求要建立法律規(guī)范,完善總量和配額分配制度,作為基本的要求,因此我們講法律的要求是碳市場建設(shè)的尤為重要的基礎(chǔ)。
那么碳市場怎么建呢,從五個(gè)方面來看。首先從管理體制上,我們實(shí)施的是中央和地方兩極管理體制,明確國家和地方各自的管理職權(quán),在這樣一個(gè)基礎(chǔ)上,國家和地方兩極職權(quán)他們的分工不同,但是互相支撐,互相制約,形成一套有序的制度體系。從碳市場建設(shè)的總體規(guī)定來看,我們講碳排放權(quán)交易必須按照屬地化管理的原則,參與碳排放權(quán)加以的企業(yè)按照你的最低一級法人的要求,工商注冊的地理位置去確定你的屬地化管理,明確省級主管部門,在這個(gè)過程當(dāng)中省級主管部門負(fù)責(zé)提出參與企業(yè)的名單,國務(wù)院認(rèn)可并且加以公布。同時(shí)中央政府來確定碳排放權(quán)總量和配額的分配方法,這是中央政府的職權(quán)。而地方政府負(fù)責(zé)按照中央政府明確的總量和配額分配的方法,來對所屬企業(yè)進(jìn)行配額的分配。這樣的兩極職權(quán)劃分的規(guī)定,他們不同于歐盟的碳市場,也不同于美國的碳市場,這是根據(jù)中國的國情作出的選擇。我們認(rèn)為中央和地方的分工確保了碳市場未來在一個(gè)可預(yù)期、公開、透明和公正的市場環(huán)境下來有效的運(yùn)行。
從配額的管理角度來看,條例和暫行辦法都明確了碳排放權(quán)交易的重點(diǎn)排放單位和配額分配的總量,以及排放配額的原則,分配方法和分配程序,明晰了地方剩余配額的歸屬,配額調(diào)整等重大問題,規(guī)定了使用碳交易注冊登記系統(tǒng)對配額進(jìn)行管理的基本要求。這里面國家的職責(zé)就是要確定納入交易范圍的重點(diǎn)排放單位的納入標(biāo)準(zhǔn),要制定配額的分配方案,明確各省自治區(qū)、直轄市免費(fèi)配額分配的數(shù)量以及國家預(yù)留的排放配額,而地方政府負(fù)責(zé)根據(jù)國務(wù)院碳交易主管部門公布的重點(diǎn)排放單位確定的標(biāo)準(zhǔn),提出本地區(qū)行政區(qū)域內(nèi)符合標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)企業(yè)名單,并且對企業(yè)組織進(jìn)行碳排放的報(bào)告,并且配合國家研究提出配額的分配方案。
除了新能源汽車以外,各省對免費(fèi)配額的分配保留一定的配備分配權(quán),在這樣的基礎(chǔ)上我們講所謂的地區(qū)差異就是取決于地方在國家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下,在他的預(yù)留空間里實(shí)施操作的這種自由度,這方面國家的職責(zé)是統(tǒng)一配額的分配方法和標(biāo)準(zhǔn),建立和管理碳排放注冊登記系統(tǒng),而地方就是要按照國家的標(biāo)準(zhǔn)和國家提出的要求對企業(yè)實(shí)施管理和組織碳排放的報(bào)告,并且最終分配配額,監(jiān)督履約。
從交易管理來看,國家明確了交易產(chǎn)品、交易主體、交易機(jī)構(gòu)和交易模式,同時(shí)對市場調(diào)解與注冊登記系統(tǒng)的鏈接等等重要問題實(shí)施統(tǒng)一的管理,地方負(fù)責(zé)配合國家對于行政轄區(qū)內(nèi)的交易機(jī)構(gòu)和交易活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管。這就是在交易權(quán)管理上中央和地方的分工,當(dāng)然作為一種特殊的交易標(biāo)的,我們講證監(jiān)會(huì)以及與此相關(guān)的金融交易也要接受證監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管。
最后就是核查與配額的清繳,由國家公布企業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告的指南,或者是標(biāo)準(zhǔn)。由國家統(tǒng)一對核查機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一的管理,而地方對重點(diǎn)排放單位提交的監(jiān)測計(jì)劃進(jìn)行備案,同時(shí)地方要受理重點(diǎn)排放單位提交的排放報(bào)告和核查報(bào)告。排放報(bào)告與核查報(bào)告要由地方實(shí)施檢查和復(fù)查,這樣就非常清晰的描述未來碳市場監(jiān)管的各方職責(zé)和權(quán)利。那么其中企業(yè),特別是重點(diǎn)納管企業(yè)是我們監(jiān)管的重點(diǎn)。在這里面企業(yè)的屬地化的同時(shí),由于中國擁有特殊的制度體系,就是央企和行業(yè)協(xié)會(huì)的存在,因此在碳市場的報(bào)告核算和配額分配當(dāng)中,我們的重點(diǎn)央企和行業(yè)協(xié)會(huì)也會(huì)配合各級政府發(fā)揮相應(yīng)的職能和作用。各部門各司其則,互相監(jiān)督,互相制約,互相支持,最后形成一個(gè)有機(jī)完整的碳排放權(quán)交易市場。以上是我給大家介紹碳市場各部門、各單位之間的關(guān)系。
在中美聯(lián)合公報(bào)里面,習(xí)近平主席明確提出來2017年要啟動(dòng)全國碳市場,我們理解啟動(dòng)全國碳市場就是要按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),我們在2017年完成對企業(yè)配額的分配,同時(shí)啟動(dòng)注冊登記系統(tǒng),布局完成交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò),其中有一部分企業(yè)就會(huì)先期進(jìn)入市場進(jìn)行交易,這就是2017年啟動(dòng)碳交易的含義。為此,全國碳市場按照這樣的時(shí)間結(jié)點(diǎn)怎么建設(shè)呢?我們對建設(shè)全國碳市場早在五年前就進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)劃,對中央、地方和企業(yè)分別承擔(dān)各自不同的職責(zé)以及相關(guān)的完成任務(wù)的目標(biāo)和時(shí)間結(jié)點(diǎn)都進(jìn)行了具體的話題。14年到16年期間,中央負(fù)責(zé)推動(dòng)立法以及組織歷史數(shù)據(jù)的報(bào)送核查,初始配額分配的方案研究,以及基礎(chǔ)能力建設(shè),地方開展相應(yīng)的能力建設(shè)。大家通過各種渠道已經(jīng)了解到這項(xiàng)工作已經(jīng)在全國范圍內(nèi)廣泛的參與。目前我們初步統(tǒng)計(jì)有高達(dá)三萬多人專業(yè)的,或者是兼職的相關(guān)領(lǐng)域的工作人員正在積極推動(dòng)全國碳市場的建立,正在推動(dòng)相關(guān)的能力建設(shè)。目前全國已經(jīng)有九個(gè)能力建設(shè)中心,在不間斷的開展跟碳市場相關(guān)的能力建設(shè)活動(dòng)。企業(yè)在2014年到16年期間,組織開展內(nèi)部的能力建設(shè)活動(dòng),建立內(nèi)部的碳市場報(bào)告制度,同時(shí)一些非納管企業(yè)也在積極參與CCER,就是自愿展開市場交易的活動(dòng)。
2017年2020年我們講是碳市場啟動(dòng)的第一階段,按照五個(gè)統(tǒng)一開展碳排放權(quán)的交易,2020年以后進(jìn)一步擴(kuò)大碳排放權(quán)交易的范圍。目前我們在八大行業(yè),相當(dāng)于年消費(fèi)化石能源一萬噸以上的企業(yè)參與到碳交易當(dāng)中。2020年以后,一個(gè)是在納管的范圍就是擴(kuò)大到八大行業(yè)之外,同時(shí)在八大行業(yè)以內(nèi)的這些企業(yè)的門檻要進(jìn)一步降低,年消費(fèi)化石能源在五千噸以上的企業(yè)也將納入到碳市場當(dāng)中,與此同時(shí)我們正在跟國務(wù)院法制辦、財(cái)政部、稅務(wù)總局,以及其他的相關(guān)部門正在積極研究,啟動(dòng)碳稅前期準(zhǔn)備工作。換句話說,2020年以后不僅碳排放權(quán)的范圍要進(jìn)一步擴(kuò)大,那些沒有加入到碳排放權(quán)交易市場的企業(yè)也將接受碳稅的義務(wù)。
相關(guān)的工作正在積極的進(jìn)行當(dāng)中。剛才已經(jīng)講了,全國目前第一階段碳排放權(quán)交易市場進(jìn)入的企業(yè)范圍包括石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力和民航,這些工作正在相關(guān)的行業(yè)和地區(qū)積極的推行當(dāng)中。從納入氣體來看,主要是二氧化碳,既包括由于消費(fèi)化石能源所產(chǎn)生的直接排放的企業(yè),也包括由于使用消費(fèi)電力或者熱點(diǎn)所引起的間接排放的企業(yè),也都納入其中。納管的門檻,第一階段是一萬噸以上,到2020年以后進(jìn)一步降低門檻,更多的企業(yè)將進(jìn)入碳市場。
配額的分配方法,我們目前是免費(fèi)的配額分配方法,主要是兩種,一種是基準(zhǔn)線,一種是歷史的強(qiáng)度下降法,從長期來看,我們認(rèn)為免費(fèi)配額的分配方法最終將統(tǒng)一到基準(zhǔn)線上,由于數(shù)據(jù)的積累需要一定的時(shí)間和一定的周期,因此我們希望到2020年以后,如果是免費(fèi)配額的分配都將采用基準(zhǔn)線法。從碳市場交易的品種來看,目前主要是以現(xiàn)貨為主,包括兩個(gè)品種,第一個(gè)是排放的配額,這是最核心的交易品種。另外自愿減排交易的減排量有一部分經(jīng)過嚴(yán)格的篩選也會(huì)進(jìn)入到碳市場流通。從長遠(yuǎn)來看,除了現(xiàn)貨以外,也將有期貨交易的品種進(jìn)入碳市場,當(dāng)然這有個(gè)循序漸進(jìn)的過程。
我們講經(jīng)合證資源減排量不僅能夠降低碳配額的成本,也對市場的穩(wěn)定能夠發(fā)揮一定的作用。自愿減排的企業(yè)在體系之外的,或者是在體系之內(nèi)的這些企業(yè),他通過建設(shè)自愿減排的交易項(xiàng)目,產(chǎn)生一定的減排量,經(jīng)核證以后可以進(jìn)入到配額市場的流通,用于抵消碳配額。由于我們講碳市場建設(shè)的初期是一個(gè)脆弱的平衡,就是市場供需雙方的供給量和需求量處在一個(gè)逐漸形成的過程當(dāng)中,因此我們講嚴(yán)格的控制CCER的減排量進(jìn)入市場的進(jìn)度和數(shù)量。
那么從全國的碳市場建設(shè)的步驟來看,我們分成兩個(gè)階段,從14年到16年,也就是今年年底我們認(rèn)為是全國碳市場的準(zhǔn)備階段,主要是要在法律法規(guī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)設(shè)施開展建設(shè),完成全國碳排放權(quán)交易的法律法規(guī)和配套的細(xì)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定,使碳市場具備啟動(dòng)的條件。17年正式啟動(dòng)全國碳市場,17年到2020年是啟動(dòng)階段,初期到18年要確保各個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)到位,初期分配啟動(dòng)運(yùn)行。到18年以后,到2020年以前全面實(shí)施碳排放權(quán)交易體系的運(yùn)行,在范圍上基本上覆蓋31個(gè)省以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán),在納入標(biāo)準(zhǔn)上選擇一定規(guī)模,也就是一萬噸標(biāo)煤以上的企業(yè),確保配額管理和市場交易的順利進(jìn)行,通過不斷的完善和改進(jìn),要落實(shí)各項(xiàng)支撐落實(shí),切實(shí)提高各方的支撐能力。
最后我們講2020年以后是我們的完善階段,我們將進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)范圍和交易的產(chǎn)品,發(fā)展多元化交易的模式,逐步形成運(yùn)行穩(wěn)定,健康活躍的交易市場,同時(shí)進(jìn)一步提升市場的容量和活躍程度,探索與國際上其他市場連接的可行性。剛才何校長在他的演講當(dāng)中特別提到碳市場要真正發(fā)揮它的作用,那么碳價(jià)必須要達(dá)到一定的規(guī)模,從長遠(yuǎn)來看我們碳市場的建設(shè)目標(biāo)是讓碳價(jià)真正發(fā)揮低碳略去發(fā)展的投資的引導(dǎo)作用,我們做了一個(gè)初步估計(jì)。在30元左右的時(shí)候,會(huì)對企業(yè)減排產(chǎn)生一定的壓力。當(dāng)我們把碳價(jià)逐步提高到每噸配額達(dá)到100元的時(shí)候,企業(yè)在投資、內(nèi)部管理上就會(huì)有明顯的提高壓力。從長期來看,我們認(rèn)為300元每噸配額是長期真正能夠發(fā)揮低碳綠色引導(dǎo)作用的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn),所以從長遠(yuǎn)來看,我們通過不斷完善市場要素的設(shè)計(jì),不斷規(guī)范市場運(yùn)行的各方基礎(chǔ),最終要形成碳價(jià)對于低碳綠色融資、投資的引導(dǎo)作用,這是碳交易市場未來建設(shè)的長期目標(biāo)。
按照這樣一個(gè)規(guī)模估計(jì),全國碳市場會(huì)對我們國家的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生什么樣的影響,首先它的配額分配量會(huì)達(dá)到30億到50億噸,這是一個(gè)什么樣的規(guī)模呢?ETS目前的規(guī)模是20億噸,我們?nèi)珖际袌鲆坏┙⒕蛯⒊蔀槿虻谝淮蟮奶际袌?。如果以現(xiàn)在的七個(gè)交易試點(diǎn)地區(qū)的碳價(jià)平均標(biāo)準(zhǔn)來測算的話,按照可交易量的測算,我們現(xiàn)貨市場的交易規(guī)模可能會(huì)達(dá)到12億元到80億元,相對于黃金、債券、股票這是一個(gè)很小的市場,但是小不意味著它不重要,那么從長遠(yuǎn)來看,碳市場正是在一個(gè)逐漸壯大和發(fā)展的過程當(dāng)中。如果考慮這個(gè)碳期貨進(jìn)入碳市場,它的規(guī)模就將放大,會(huì)達(dá)到600到4000億元這樣一個(gè)規(guī)模。
以上是給大家匯報(bào)的碳市場建設(shè)的 基本考慮,有關(guān)的各方關(guān)系,企業(yè)、中央政府、地方政府之間的關(guān)系是征求了各部門,各相關(guān)企業(yè),以及國務(wù)院審核標(biāo)準(zhǔn)的,這個(gè)制度將在未來決定我們碳市場運(yùn)行的基本方向。從碳市場建設(shè)運(yùn)行情況來看,我們認(rèn)為企業(yè)的積極參與是我們碳市場建設(shè)的保證,在過去改革開放三十年以來,我們的企業(yè)為增加生產(chǎn),提高效率,繁榮國家經(jīng)濟(jì)發(fā)揮很重要的作用,未來的綠色低碳發(fā)展過程當(dāng)中,企業(yè)仍將發(fā)揮核心的作用,我相信我們的制度只要設(shè)計(jì)公平合理,國家的減排標(biāo)準(zhǔn)明確,我相信企業(yè)也將在綠色低碳發(fā)展當(dāng)中發(fā)揮更大的作用。以上是我今天下午的匯報(bào),不當(dāng)?shù)牡胤秸埓蠹遗u指正。