聚焦“十三五”
楊偉民指出，從“十三五”開始就要行動起來。堅(jiān)持兩手抓，一手抓控制碳排放強(qiáng)度，一手抓控制碳排放總量。在產(chǎn)業(yè)方面，要加強(qiáng)高能耗行業(yè)能耗管控，重點(diǎn)控制電力、鋼鐵、建材、化工等行業(yè)的碳排放；在區(qū)域方面，要支持京津冀、長三角、珠三角等優(yōu)化開發(fā)區(qū)域率先實(shí)現(xiàn)碳排放峰值目標(biāo)。
本報記者 王爾德 北京報道
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出，堅(jiān)持綠色富國、綠色惠民，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，協(xié)同推進(jìn)人民富裕、國家富強(qiáng)、中國美麗。
在近日由人民出版社出版的《<中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議>輔導(dǎo)讀本》一書中，中財辦副主任楊偉民發(fā)表署名文章《建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度》指出，《建議》體現(xiàn)了對中華民族永續(xù)發(fā)展的歷史責(zé)任，對全球生態(tài)安全的中國擔(dān)當(dāng)，對人民熱切期盼的積極回應(yīng)。
楊偉民指出，《建議》明確了全面建成小康社會決勝階段推進(jìn)綠色發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)和戰(zhàn)略舉措。落實(shí)好這些要求，在全面建成小康社會之日，我國的綠色發(fā)展必將成為新的增長動力，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量必將得到總體改善，自然生態(tài)必將得到休養(yǎng)修復(fù)，生態(tài)文明必將邁向新的高度。
支持三大區(qū)域率先實(shí)現(xiàn)碳排放峰值
《建議》提出，主動控制碳排放，加強(qiáng)高能耗行業(yè)能耗管控，有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點(diǎn)行業(yè)碳排放，支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域率先實(shí)現(xiàn)碳排放峰值目標(biāo)，實(shí)施近零碳排放區(qū)示范工程。
楊偉民分析，要堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、公平原則、各自能力原則，積極參與應(yīng)對全球氣候變化談判，主動控制碳排放，落實(shí)到2030年達(dá)到碳排放峰值的承諾。
楊偉民指出，從“十三五”開始就要行動起來。堅(jiān)持兩手抓，一手抓控制碳排放強(qiáng)度，一手抓控制碳排放總量。在產(chǎn)業(yè)方面，要加強(qiáng)高能耗行業(yè)能耗管控，重點(diǎn)控制電力、鋼鐵、建材、化工等行業(yè)的碳排放，這些行業(yè)都是高耗能、高排放而且產(chǎn)能過剩較嚴(yán)重的行業(yè)。
在區(qū)域方面，要支持京津冀、長三角、珠三角等優(yōu)化開發(fā)區(qū)域率先實(shí)現(xiàn)碳排放峰值目標(biāo)。這些區(qū)域的環(huán)境容量已經(jīng)不夠，而且傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能已到峰值。要實(shí)施近零碳排放區(qū)示范工程，在一定區(qū)域通過綜合施策，達(dá)到基本不排放或極少排放二氧化碳，通過示范，以點(diǎn)帶面，總結(jié)提出可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道獲悉，今年9月參與第一屆中美氣候智慧型/低碳城市峰會的11個省市，包括四川、北京、海南、吉林等，已經(jīng)明確提出了預(yù)期實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放峰值的時間表。
楊偉民分析，《建議》適應(yīng)未來碳排放將更多集中在城鎮(zhèn)化過程的趨勢，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)交通和建筑領(lǐng)域的低碳化。
建立健全“四權(quán)”初始分配制度
《建議》提出建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，創(chuàng)新有償使用、預(yù)算管理、投融資機(jī)制，培育和發(fā)展交易市場。
楊偉民指出，建立健全“四權(quán)”初始分配制度，是生態(tài)文明建設(shè)方面的一項(xiàng)重大改革，是用市場化機(jī)制激勵節(jié)能減排減碳的一項(xiàng)基礎(chǔ)制度，同“雙控”行動是相配套的。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道獲悉，在“四權(quán)”中， 用能權(quán)是相對較新的概念，是指企業(yè)在一年內(nèi)，經(jīng)確認(rèn)可消費(fèi)各類能源（包括電力、原煤、蒸汽、天然氣等）量的權(quán)利。目前浙江已經(jīng)開展相關(guān)試點(diǎn)。
楊偉民解釋，任何人、地區(qū)、國家，都有這四種權(quán)利，也就是發(fā)展權(quán)在資源利用上的體現(xiàn)。同時，資源同人類需要相比，又是稀缺、有限、不夠用的，任何人、地區(qū)、國家，都有不濫用、節(jié)約集約使用、保護(hù)我們共同家園的義務(wù)。如何妥善處理資源有限和需要無限的矛盾，是人類可持續(xù)發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)。
楊偉民表示，《建議》提出的“四權(quán)”初始分配制度，是我國的一項(xiàng)創(chuàng)舉，目的就是要解決好上述矛盾，把經(jīng)濟(jì)手段和行政辦法結(jié)合起來，更好地激勵節(jié)能減排減碳。
例如，碳排放，我們已承諾到2030年達(dá)到峰值，這等于有了一個棚頂，從現(xiàn)在開始到2030年，每一個地區(qū)應(yīng)該增加多少，可以根據(jù)人口、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等給出一個大體的約束性的控制。據(jù)此，又可以分解到具體的企業(yè)和其他單位。
“這樣，沒有用完碳排放指標(biāo)的地區(qū)或企業(yè)，就可以將指標(biāo)拿到市場上拍賣，獲得收入。這對那些經(jīng)濟(jì)總量少、生態(tài)重要的地區(qū)而言，也是一種生態(tài)補(bǔ)償，也有利于體現(xiàn)社會公平正義。”楊偉民分析。
建立空間治理體系
《建議》提出建立空間治理體系，這是一項(xiàng)全新的任務(wù)要求，也是主體功能區(qū)制度在市縣層面落實(shí)的重要途徑。
楊偉民指出，空間治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要內(nèi)容。我國目前空間治理缺位，對經(jīng)濟(jì)、人口、資源環(huán)境的治理主要是按行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域進(jìn)行的，落到一個具體空間時，往往不匹配甚至矛盾。
例如，很多地區(qū)，只要GDP、要產(chǎn)業(yè)、要建設(shè)用地、要資源，不要人、不考慮資源環(huán)境狀況，結(jié)果不少地區(qū)出現(xiàn)人地失衡、人口經(jīng)濟(jì)失衡、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境失衡。
再如，在全國范圍一刀切地鼓勵或限制某產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)際上，在全國鼓勵的產(chǎn)業(yè)落到某些具體的地域空間恰恰應(yīng)該是限制的。還有，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，是按照耕地、水、濕地、森林等資源種類分割進(jìn)行的，缺乏在一定空間對山水林田湖的統(tǒng)籌保護(hù)修復(fù)。
同時還有，我國規(guī)劃很多，但不深不細(xì)，缺乏指導(dǎo)性、操作性、依據(jù)性，即便是土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃這些空間性規(guī)劃，也缺乏銜接、重疊交叉，甚至連規(guī)劃的基礎(chǔ)土地分類標(biāo)準(zhǔn)都各搞一套，帶來不少“規(guī)劃失敗”。
“建立空間治理體系，就是要解決這些問題。”楊偉民指出，目前，國家正在市縣級層面推進(jìn)空間規(guī)劃改革試點(diǎn)、國家公園體制改革試點(diǎn)、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，出臺了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究辦法。
楊偉民分析，最終，要形成以市縣級行政區(qū)為單元，由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系。
此外，《建議》要求整合設(shè)立一批國家公園。對此，楊偉民解釋，這是針對現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等禁止開發(fā)區(qū)而言的，也就是要通過管理體制、產(chǎn)權(quán)、范圍、政策、資金等多方面的整合，設(shè)立統(tǒng)一的國家公園，以更好地保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。
